El Municipio
Autonomía
¿A qué nos referimos cuando decimos que un ente tiene autonomía?
"La autonomía consiste en la facultad que tiene la autoridad para darse sus propias normas, elegir sus autoridades y administrarse a sí misma, dentro del marco de su competencia territorial y material". En otras palabras, el nivel de gobierno que la posee puede autogobernarse y dictar sus propias normas.
¿Qué se entiende por autonomía y qué se entiende por autarquía?
| DIFERENCIAS ENTRE LA AUTONOMÍA Y LA AUTARQUÍA | |
| AUTONOMÍA | AUTARQUÍA |
| · Darse sus propias normas · Elegir sus autoridades · Auto – administración · Autofinanciamiento | · Auto – administración en base a normas generales que son dictadas por el o los niveles superiores. |
| En los municipios autónomos, el gobierno municipal tiene una esfera propia de acción, que no le ha sido otorgada por un nivel superior sino que le ha sido reconocida por el poder constituyente. | La esfera de competencias municipales surge de una delegación de facultades por parte del Estado Provincial. Si bien las atribuciones delegadas al municipio pueden ser sumamente amplias, en cualquier momento, se puede plantear una avocación, total o parcial de esas potestades, por parte de la misma autoridad otorgante. Esto quiere decir que la autoridad provincial podría quitar las mismas atribuciones, que en su momento otorgó. |
¿Qué dice la Constitución Nacional sobre la autonomía municipal?
El artículo 5 de la Constitución Nacional establece "cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones." Según lo que prescribe la norma suprema, las provincias tienen la obligación de incluir en sus constituciones un régimen municipal.
En cumplimiento de esa obligación, cada provincia establece, en su respectiva constitución, las principales características de su propio régimen municipal. Algunas provincias confieren a sus municipios de mayor importancia, la facultad de dictarse sus normas fundamentales (conocidas como CARTAS) en las cuales se define sus objetivos y determina su estructura basal. Otras deciden conferir a todos los municipios la facultad de dictarse sus propias Cartas.
La legislatura de cada provincia puede asimismo dictar una ley que explique en detalle los aspectos enunciados en la constitución provincial. A esta ley se la conoce con el nombre de LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES.
y se aplica a todos los municipios a los cuales la legislatura de la provincia no les han dado la facultad de dictarse sus propias Cartas.
Después de la reforma constitucional de 1994, la Constitución Nacional establece que todos los municipios argentinos son autónomos, debiendo observarse si ello es en forma plena o semiplena. Transcribimos a continuación el artículo que establece lo que acabamos de decir.
ARTÍCULO 123
"Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero".
En consecuencia, para el ejercicio del poder constituyente por las provincias, uno de los requisitos establecidos es el de asegurar un régimen municipal autonómico (artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional). Por tanto, no existe ninguna posibilidad de instauración de una autarquía, como naturaleza jurídica de los municipios. En otras palabras, las constituciones provinciales no pueden asegurar ningún otro régimen municipal que no sea autonómico.
De esta manera, los órdenes jurídicos provinciales están obligados a reconocer la autonomía de sus municipios y a fijar las pautas para determinar el alcance y los contenidos de dicha autonomía.
Esta facultad-obligación de los Estados provinciales, tiene su fundamento en el respeto por las autonomías provinciales y en el entendimiento que un buen régimen municipal debe tener en cuenta las particularidades propias de cada lugar. En consecuencia no puede existir un régimen local uniforme para todo el país.
¿Cuál es el alcance y contenido de la autonomía establecida por la Constitución Nacional?
De acuerdo al texto constitucional (art. 123), el alcance y contenido de la autonomía debe referirse a distintos órdenes de los asuntos locales, ellos son:
1. el orden institucional
2. el político
3. el administrativo
4. el económico y financiero
1. El aspecto institucional supone la posibilidad del dictado por parte del municipio de su propia carta orgánica. Con respecto a este orden, las provincias podrán o no categorizar sus municipios, para que tengan autonomía municipal plena o semiplena y así contar o no con facultad para dictar sus propias Cartas Orgánicas.
"A la hora de decidirse por uno u otro sistema, ha de tenerse presente las distintas infraestructuras sociológicas sobre las que se asienta el municipio y cantidad de habitantes, pues es difícil que los más pequeños puedan afrontar la sanción de su propia carta orgánica."
"Incluso, en el reconocimiento del aspecto institucional, las constituciones difieren o pueden diferir en el alcance y contenido de las cartas orgánicas, por cuanto:
a. dichas Cartas pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo Provincial, y, si lo están, con la posibilidad de amplia revisión, o, en otros casos, con la posibilidad de que la legislatura sólo apruebe o rechace la carta;
b. los requisitos que se establecen a las cartas por las constituciones provinciales varían notablemente, lo que también se relaciona con el grado de autonomía de cada convención municipal."
En consecuencia, los criterios y cifras para el reconocimiento de la autonomía municipal pueden variar de provincia a provincia.
2. El orden político: no sólo implica la potestad de elegir sus propias autoridades sino que también implica la posibilidad de poder escoger entre diferentes formas de gobierno local, distintos sistemas electorales, mayor o menor participación ciudadana, de decidir no sólo en la elección sino también en la destitución de los funcionarios locales como también participar del proceso de elección de autoridades gubernamentales no municipales pero íntimamente vinculadas con los asuntos locales.
| EN EL ORDEN POLÍTICO | |||
| Sistemas de Gobierno | Sistema electoral | Control de Autoridades | Participación |
| · Intendente - Concejo (afín al presidencialismo) · Manager o Gerente (afín al parlamentarismo) · Comisión (similar aen su escala, al directorialismo) | · Posibilidad de distinguir las fechas y particularidades comiciales municipales con relación a las provinciales y/o nacionales · La de decir lo respectivo a la representatividad territorial asignada a los concejales (todo el ejido municipal o sólo la circunscripción limitada o un barrio de la ciudad). | Posibilidad de destribuir: · A las autoridades electas: por revocatoria del mandato. · O del órgano deliberante: para removerlas por juicio político sin intrusión del gobierno provincial. | El municipio es llamado a participar, con carácter consultivo, en la elección de ciertos funcionarios no municipales responsable de ciertos servicios íntimamente vinculados con los quehaceres locales por ejemplo: directores de escuelas, de hospitales, jefes de bomberos, etc. |
En síntesis, el Estado municipal tiene facultad de organizar su forma de gobierno, con las condiciones instituidas por la Constitución Nacional y Provincial, y darse sus propias instituciones.
| La Constitución de la Provincia del Chubut establece distintas categorías para la organización de sus gobiernos locales. De este modo, los centros poblados de la misma se organizan en Municipios de Primera y Segunda categorías y Comisiones de Fomento. Una particularidad de la organización es que no se toma en cuenta la cantidad de habitantes del municipio sino el número de ciudadanos inscriptos en el registro electoral. Así, los centros que cuentan con más de 2.000 inscriptos en el padrón son municipios de primera categoría, los que tienen menos de 2.000 pero más de 500 son municipios de segunda, en tanto que son comisiones de fomento aquellos que no alcancen este último mínimo requerido. Los municipios de primera categoría, tienen el derecho de dictarse su propia carta orgánica, que debe contemplar los principios del régimen republicano y representativo, los derechos de iniciativa, referéndum obligatorio y revocatoria de autoridades, entre otras disposiciones. La Ley Orgánica de Municipalidades Nº 3098, por su parte, extiende estos derechos para todos los municipios, agregando el referéndum facultativo. De los seis municipios con autonomía plena, sólo tres de ellos han sancionado su carta orgánica (Comodoro Rivadavia, Trelew y Puerto Madryn). Las cartas de estos tres municipios avanzan en la creación de nuevas formas de participación institucionalizada, bajo la forma de Juntas Vecinales o similares, siempre electivas, y Puerto Madryn, además, incorpora el mecanismo de audiencia pública en el funcionamiento de su régimen municipal. Por otro lado, los tres municipios que cuentan con carta orgánica propia ordenan la creación de un Tribunal de Cuentas municipal, distinguiéndose el municipio de Comodoro Rivadavia, donde el Tribunal de Cuentas municipal es de carácter electivo. Este último municipio también se destaca por la institución del Defensor del Pueblo, que asimismo es elegido por los ciudadanos del municipio. |
3. El orden administrativo, "en este aspecto también es extensa la potestad provincial sobre alcance y contenido, por cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios públicos, obras públicas, poder de policía, organización administrativa, etc.". En otros términos, importa la posibilidad por parte del municipio de la prestación de los servicios públicos y demás actos de administración local sin interferencia de autoridad de otro orden de gobierno, en nuestro caso, del gobierno provincial.
4. Finalmente, la mención al orden económico y financiero "abarca las facultades relacionadas con la imposición de tributos, gasto público, promoción del desarrollo económico, regionalización, etc."
La imposición de tributos (Poder tributario municipal) comprende la clásica tripartición de:
· impuestos
· tasas
En otras palabras, este aspecto de la autonomía municipal"comprende la libre creación, recaudación e intervención de las rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio y satisfacer sus fines, que no son otros que el bien común de la sociedad local".
Por todo lo dicho hasta ahora, las leyes supremas provinciales deben obligatoriamente adecuarse al artículo 123 de la Constitución Nacional.
| En el actual régimen municipal argentino hay que reformar las constituciones de:Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza, Santa Fe, Tucumán, debido a que no aseguran la autonomía local, especialmente en el orden institucional. |
¿Qué se debe entender por autonomía plena y semiplena?
Las provincias, al dictar sus Constituciones y organizar el régimen municipal al que están obligadas asegurar no tienen prefijado un molde único, pudiendo consagrar el criterio de laautonomía plena, si los faculta a dictar sus propias cartas orgánicas, o semiplena, cuando no alcanza esa atribución.
| VEAMOS UN EJEMPLO CONCRETO |
| La Constitución de la Provincia del Neuquén, en su artículo 141 establece “Esta Constitución reconoce autonomía política administrativa, económica y financiera a todos los Municipios. Aquellos que dicten su Carta Orgánica Municipal, gozarán además de autonomía institucional. La autonomía municipal que aquí se reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad alguna." |
| Elementos de la autonomía plena | Elementos de la autonomía semiplena o relativa |
| Cuando comprende los cuatro elementos que integran la autonomía: 1. Político 2. Administrativo 3. Financiero 4. Institucional o autonormatividad constituyente: capacidad para darse su propia norma fundamental (Carta Orgánica) | Cuando alcanza a los aspectos: 1. Político 2. Administrativo 3. Financiero |
Cuando la Constitución define el alcance y contenido de la autonomía, no quiere decir que todos los municipios deben gozar del mismo status jurídico. Corresponderá a cada provincia, teniendo en cuenta su propia realidad, encuadrar las comunidades locales dentro de los parámetros señalados. Podrán existir municipios con autonomía plena (las cuatro atribuciones señaladas) y existirán otros con autonomía semiplena (carecen de autonormatividad constituyente).
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¿Cómo es la relación entre un municipio autónomo y el gobierno provincial?
Nuestra norma fundamental reconoce en el municipio un verdadero gobierno que integra los niveles de estado que la Argentina posee como país federal, cada uno en la esfera de sus competencias y con sus autoridades ejecutivas, legislativas y judiciales.
Es decir, que con la reforma de 1994 de la Constitución Nacional, los municipios de provincia ya no podrán ser una mera autarquía administrativa, ni podrán ser reputados simples circunscripciones territoriales o descentralizaciones administrativas. Sin embargo, más allá del lineamiento que impone la Constitución Nacional, sigue siendo competencia de las provincias darle desarrollo a esa autonomía con variedad de modalidades.
Al reconocérsele la autonomía a los municipios, el gobierno provincial no podrá recuperar en cualquier momento facultades reconocidas a los municipios como sí podría ocurrir si se tratase de dependencias autárquicas.
¿Por qué es importante la autonomía municipal?
"Porque sienta las bases para que la participación pública sea efectiva y no meramente declarativa y se convierte en un mecanismo para redistribuir el poder en la estructura del Estado."
